Crítica constructiva a la propuesta de Ley de Humanidades, Ciencia y Tecnología

Hace unos días recibí un correo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), compartiéndome la iniciativa de la ley general en materia de humanidades, ciencias, tecnología e innovación. En él se me invitaba a conocer la propuesta y a participar en la discusión de cara al periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión que iniciará el próximo 1° de febrero de 2023.

Agradezco la comunicación que me mandaron, y por darme la oportunidad de analizar el texto legal, para así compartir algunas reflexiones en esta columna. Atendiendo a la invitación del Conacyt y a mi experiencia profesional, contribuiré a la discusión con un análisis de la constitucionalidad de la propuesta.

La iniciativa presidencial califica a la ley como reglamentaria de la fracción V del artículo 3° constitucional. A partir de mayo de 2019 dispone: "Toda persona tiene derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica. El Estado apoyará la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica, y garantizará el acceso abierto a la información que derive de ella, para lo cual deberá proveer recursos y estímulos suficientes, conforme a las bases de coordinación, vinculación y participación que establezcan las leyes en la materia; además alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura".

En la primera parte de este precepto se reconoce el derecho humano a gozar de los beneficios proporcionados por la ciencia y la tecnología. El órgano competente para reformar la Constitución decidió elevar a la mayor condición jurídica posible el disfrute de esos bienes. Como el nuevo derecho tiene que desplegarse en las condiciones previstas en la Constitución, todas las autoridades deben promoverlo, respetarlo, protegerlo y garantizarlo de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones en los términos que establezcan las leyes. En la segunda parte de la fracción se establecieron las cargas que el Estado debe asumir para satisfacer ese derecho. De la mera lectura se advierte que deberá ser mediante el otorgamiento de recursos y estímulos suficientes a la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica. Leídas las dos partes en conjunto, en la Constitución se ha reconocido un derecho humano a todos los habitantes del territorio nacional y se han impuesto diversas cargas presupuestales a las autoridades del Estado mexicano.

Por razones de espacio limitaré mi análisis a unos cuantos temas para participar en el diálogo constructivo propuesto por el Conacyt. El primer asunto que tiene que ver con la Agenda Nacional, es el instrumento básico para articular la planeación de la política pública en la materia. En la propuesta se dispone que el Conacyt llevará a cabo la identificación pertinente y oportuna de las necesidades, problemáticas, capacidades y vocaciones tanto locales como regionales –además de las propuestas generadas por la comunidad—, a fin de proponer la integración democrática de tal agenda.

Tan importante propósito encuentra un problema en su instrumentación democrática. En lo planteado no se precisan los instrumentos mediante los cuales se recogerán tales necesidades, problemas, capacidades o vocaciones. El Conacyt es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, que tiene como órganos a la junta de gobierno y a la dirección general. En sus atribuciones no se mencionan las competencias ni los procedimientos de las consultas para integrar la Agenda Nacional. La junta de gobierno cuenta con facultades para aprobar las políticas y programas que les presente la dirección general del Consejo, pero esto se refiere a las funciones administrativas del órgano y no a la Agenda Nacional misma. La propuesta presidencial contempla la existencia de un órgano interno consultivo. Además de que lamentablemente no se precian sus aspectos institucionales básicos –número de integrantes o funciones, por ejemplo—, está creado para apoyar a la dirección general y no para vincular a la ciudadanía con el Conacyt.

En este primer punto existe un déficit institucional para la participación de la sociedad y de los interesados para la construcción de la Agenda Nacional. Ello propicia que sea el propio Conacyt, es decir, la autoridad, el que determine la manera de llevar a cabo las consultas, el tipo de información a recopilar, la presentación de los resultados y, finalmente, su contenido y alcance. Digo autoridad porque, junto con la falta de canales de participación, la nueva junta de gobierno se integra, en exclusiva, con trece secretarías del Gobierno federal.

El segundo tema para considerar es el fomento y financiamiento de las humanidades, ciencias y tecnologías de innovación. El problema general que advierto es la prelación que se da a las instituciones públicas para la recepción de recursos. En lo que se refiere a las becas, apoyos y otros mecanismos para la formación y consolidación de la comunidad, en la propuesta hay una clara prevalencia para las personas que laboren en universidades, instituciones de educación superior y centros de investigación del sector público. Esta misma condición prevalente se establece para las instituciones públicas tratándose del impulso a la ciencia básica y de frontera.

En este punto se actualiza uno de los mayores problemas de la iniciativa de ley general. Si atendemos a lo dispuesto en la primera parte de la fracción V del artículo 3° constitucional, el titular del derecho a disfrutar de los beneficios de la ciencia y de la tecnología es toda persona radicada en el territorio nacional. La iniciativa genera una distorsión al asumir que esos beneficios habrán de ser mayores o más relevantes por provenir de una institución pública que de una privada. ¿Los conocimientos producidos por las instituciones públicas son de mayor calidad científica y tecnológica que las de los privados, al extremo de que el apoyo a unos deba ser mayor al de otros? A falta de mecanismos participativos adecuados para recoger las propuestas de la sociedad, podríamos estar ante la deliberada búsqueda de privilegios para las instituciones públicas en tanto que su agenda de trabajo se define por las autoridades de la administración pública federal, en particular por el propio Conacyt.

El tercer elemento que abordaré es el sistema nacional de Centros Públicos. En términos de la propuesta, es la herramienta de articulación de los recursos, infraestructuras y redes de los Centros Públicos serán dirigidos por el Conacyt, para realizar las tareas previstas en la Agenda Nacional en condiciones preferentes. Al respecto se dispone que, en igualdad de circunstancias, el gobierno federal preferirá a estos Centros Públicos como proveedores de productos y servicios de investigación. Nuevamente, un desplazamiento de lo privado por lo público. Adicionalmente, en la propuesta se dispone que quienes laboren en tales Centros Públicos serán considerados servidores públicos y quedarán sujetos a los principios de disciplina, legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, integridad, rendición de cuentas, eficacia y eficiencia que rigen al servicio público, una condición más cercana a los empleados de la burocracia federal que a la de quienes realizan trabajo científico y tecnológico.

Por razones de espacio no puedo desarrollar otros aspectos de mi análisis constructivo sobre la propuesta de ley general que pronto se discutirá por el Congreso de la Unión. Sin embargo, creo oportuno hacer un juicio general a la luz del derecho humano a recibir los beneficios producidos por el conocimiento científico y tecnológico previsto en la fracción V del artículo 3° constitucional. Por una parte, la iniciativa pierde de vista que ese derecho desplaza todas las pretensiones de centralidad del Estado o del gobierno. Lo que la Constitución garantiza es el derecho a recibir los mejores bienes culturales disponibles, sin importar su proveniencia predeterminada por instituciones públicas o privadas. Por otra parte, la propuesta de ley general incurre en una confusión entre Estado y Gobierno federal o, más específicamente, entre el primero y la administración pública del segundo. La Constitución asigna al Estado mexicano –Federación, estados, Ciudad de México y municipios— la satisfacción del derecho. La iniciativa de ley, por el contrario, confiere la mayor parte de las atribuciones en la materia al Conacyt, sin darle participación al resto de los actores del sistema federal mexicano. Finalmente, en la Ley no hay una debida previsión de órganos, procedimientos y otros medios eficaces de consulta respecto de las entidades gubernamentales y académicas, ni de los integrantes de las comunidades concernidas. Por el contrario, en el genérico concepto "Conacyt" o "Consejo General", se centralizan buena parte de las políticas y los recursos de lo que debiera ser una agenda verdaderamente nacional para satisfacer, repito, el derecho humano de todos los habitantes del país.

El problema con la propuesta es que no satisface las exigencias constitucionales relativas a los derechos humanos y al sistema federal. Por lo mismo, es previsible la promoción de diversos medios de control de regularidad constitucional para impedir su entrada en vigor o su aplicación. Atendiendo a la exhortación hecha por el propio Conacyt, presento estas ideas con la finalidad de contribuir a la creación de una legislación esencial para el desarrollo de México y para el cumplimiento de lo que, en nuestra Constitución, tiene el máximo carácter de derecho humano.